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拆遷知識

行政機關遺失勞動者人事檔案的權利救濟

時間: 2019-12-02 13:40 作者:拆遷律師團 點擊:

  一、勞動者喪失權利救濟的原因分析

  一是人事檔案關系的性質所致。由于人事檔案屬于檔案的一種,其法律淵源有1996年修訂的檔案法,1999年經國務院批準、國家檔案局重新發布的《檔案法實施辦法》,中組部、人事部1996年發布的流動人員人事檔案管理暫行規定,中組部、國家檔案局1990年修訂的干部檔案工作條例,1992年勞動部、國家檔案局發布的企業職工檔案管理工作規定等。干部檔案工作條例第三條規定:“干部檔案工作,是黨和國家干部工作的重要組成部分,也是國家檔案工作的重要組成部分。” 因此,多數法院認為人事檔案管理屬于人事管理工作的一部分,人事管理關系不是平等主體之間的關系,管理的內容也不體現財產關系和人身關系。機關、團體、企事業單位和個人在檔案活動中受檔案和人事方面的公法調整,不體現私法的意思自治精神。故此,法院普遍認為行政機關管理的人事檔案不屬于民事關系。

  二是相關法律及司法解釋滯后。由于我國自1988年1月1日起施行的檔案法比較滯后,且涉及人事檔案的司法解釋也不多,致使在現行司法實踐中,各地法院大多將檔案關系人起訴遺失其人事檔案的行政部門的案件歸入行政訴訟,并認為行政部門對人事檔案的管理是不具有可訴性的內部管理行為,從而否定了檔案關系人獲得行政訴訟救濟的權利。同時,根據《最高人民法院關于人事檔案被原單位丟失后當事人起訴原用人單位補辦人事檔案并賠償經濟損失是否受理的復函》的規定,該復函將丟失檔案“應當作為民事案件受理”的效力范圍明確限定在遺失人事檔案的“企事業單位”,而沒有包括“行政部門”,這就造成行政機關遺失勞動者人事檔案后,勞動者的合法權利大多無法得到司法救濟。

  二、改善勞動者權利救濟的路徑探析

  首先,行政機關遺失人事檔案不屬于任何行政行為,不適用國家賠償。所謂行政行為,是行政主體作出的能夠產生行政法律效果的行為。行政賠償,是指國家行政機關及其工作人員在行使職權的過程中侵犯公民、法人或其他組織的合法權益并造成損害,由國家承擔賠償責任的制度。刑事賠償是指公安機關、國家安全機關、檢察機關、審判機關、監獄管理機關及其工作人員違法行使職權,侵犯當事人人身權、財產權造成損害而給予的賠償。而行政機關遺失人事檔案,顯然不屬于行政機關履行法定職責中的行政行為,既不適用行政賠償,更不適用刑事賠償。

  其次,行政機關管理人事檔案與企事業單位所管理的人事檔案并無不同。在人事檔案法律關系中,行政主體處于與私人平等的地位,在管理人事檔案的行政部門與該檔案的檔案關系人之間是服務與被服務的關系,并不存在對人的管理或支配等不平等的從屬性關系,而僅僅是對物(檔案載體)和信息(檔案內容)的管理關系。這一點與企事業單位所管理的人事檔案并無不同。同時,從檔案關系人與人事檔案之間的利益而言,人事檔案攸關檔案關系人的重大生存利益,特別是錄用、任免、聘用、轉業、工資、待遇、出國、退(離)休、退職等重大經濟和人身利益。因此,將行政部門中的人事檔案管理視為不對外產生法律效果的內部管理行為,堵死檔案關系人獲得司法救濟的機會,從根本上違反了以往民事司法判決對檔案關系人與自己的人事檔案的利益的基本共識。

  第三,人事檔案丟失糾紛應當屬于民事侵權責任糾紛。由于人事檔案是記載公民個人履歷,獲得社會榮譽,進行就業及享受相關待遇的重要憑證,其記載的內容對公民的生活具有重大影響。因此,人事檔案的丟失,至少影響勞動者以下利益的實現:再就業的機會、就業便利和優惠、領取失業社會保險金、享受社會保險待遇等等。因而人事檔案的丟失,關乎勞動者的生存權和發展權等基本人權,不僅包括物質損害,還應當包括精神性利益。同時,在公法與私法區分的司法政策上,鑒于我國現行行政部門享有太多的特權,為保證人民的權利,也宜擴大私法法律關系的認定。在涉及行政部門遺失人事檔案的訴訟中,不應當區分行政部門管理的人事檔案和企事業單位管理的人事檔案,而應當將行政機關與檔案關系人的人事檔案關系統一界定為私法上的法律關系,將該類訴訟作為民事侵權案件審理,最大限度滿足勞動者利益的實現。

  三、行政機關遺失人事檔案的權利救濟建議

  面對檔案關系人起訴遺失其人事檔案的行政機關的案件,各地法院處于對行政機關有所忌憚,通過形式論的區分,將此類案件進行簡單化處理,漠視了最高人民法院復函保護檔案關系人合法利益的本意,即嚴格區分行政機關所管理的人事檔案遺失案件與企事業單位所管理的人事檔案遺失案件,將前者歸入行政訴訟,將后者歸入民事訴訟,并認定在行政部門中的人事檔案管理屬于內部管理行為,對檔案關系人不產生法律上的后果,從而不具有可訴性。這種做法忽視了在人事檔案管理中,無論是行政部門進行管理,還是企事業單位進行管理,都不存在行政法意義上的從屬關系。因此,從保護私權、維護人格自由發展與人性尊嚴價值的角度出發,筆者建議應當堅持擴大認定私法關系的司法政策,將人事檔案管理關系統一理解為對物(檔案載體)和信息(檔案內容)的管理,對因檔案保管部門遺失所管理的人事檔案的訴訟統一界定為民事侵權案件,按照民事訴訟進行審理。

(法之楹,信于庭——北京楹庭)

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